一般來說債務資金不能用作項目資本金，但為了充分發揮地方政府債券資金效益，國務院允許地方政府專項債券(下稱專項債)可以用作重大項目資本金。為了防控風險，財政部同時設了一條“紅線”，即各省專項債用于項目資本金規模占該省專項債總規模比重為25%左右。
不過實際操作中地方政府并未用足專項債資本金政策。據中信證券研究部數據，2020年1-8月專項債用作項目資本金項目共631個，涉及項目資本金共1974億元，占同期專項債總規模約8.58%，遠低于25%的比例。
為何如此?多位專家對第一財經分析，一方面專項債作資本金限定于十大領域項目，且要求相對較高，地方相關項目儲備不足是導致資本金政策未被充分利用的重要原因;另一方面，專項債作資本金后配套融資難，手續相對繁瑣，且政策不明，存在職務風險，也使得一些地方不愿使用這項政策。
項目限定條件多
經濟下行壓力下，為了穩經濟急需穩投資，對政府來說則主要是加大基礎設施建設投資。而在財政收入增長乏力大背景下，地方政府越來越依賴發行政府債券籌資，尤其是專項債。
為穩投資補短板，專項債規模大幅攀升。2019年專項債擴大至2.15萬億元，今年應對疫情沖擊進一步擴大至3.75萬億元。
去年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，首次允許將部分地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金，鼓勵金融機構提供配套融資支持。
為了防控風險，我國投資項目啟動必須要有一定的資本金，即由投資者認繳非債務性資金，作為生意的本錢。國家針對不同領域有不同資本金比例要求，一般在20%~30%之間。為了充分發揮專項債資金撬動社會投資效應，國家首次允許專項債作資本金，這是一項制度創新。
此后地方開始探索發行專項債用作重大項目資本金。今年前8個月，地方政府新增專項債發行接近尾聲。
中信證券研究部數據顯示，按照專項債用作項目資本金占新增專項債比例來看，2020年1-8月，甘肅、廣東、云南占比最高，分別達到16.79%、16.66%和15.26%。安徽、西藏和內蒙古等地占比不足1%。
按照專項債用作項目資本金的項目類別來看，資金用途主要為農林水利、鐵路建設以及其他交通基礎設施建設，占比分別達到31.85%、20.28%和18.45。
財達證券總經理助理胡恒松對第一財經分析，根據目前的政策，專項債作為項目資本金的項目僅為國務院及財政部規定的十大領域內的項目，其他領域不能用。而目前十大領域項目占總債券項目的比例有限。
財政部要求，專項債可用作項目資本金范圍為鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等十大領域。
“地方缺乏這些領域的重大項目，也就用不上資本金政策。”對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經。
上海財經大學鄭春榮教授也認為，相關領域項目儲備不足，導致專項債難以作項目資本金。另外一些地方考慮資金償還壓力與地方財政狀況，覺得沒必要放大杠桿。
明樹數據高級研究員楊曉懌對第一財經分析，由于專項債作資本金對項目要求更高，因此長期以重大項目為主，符合要求的項目并不多。另外今年的專項債券額度較多，準備申報的時間較短，導致地方在申報項目時，更傾向于申報更多項目、獲得更多發行額度，尚未進入追求質量、追求單一項目融資效率的階段。
實踐操作難題待解
專項債作資本金比例并不高，除了項目申報有較多限制條件外，實踐操作中一些難題也是原因之一。
中央財經大學溫來成教授告訴第一財經，專項債用作資本金的項目審批，需要財政、發改等多個部門協調，手續比較繁雜，因此影響專項債作項目資本金。
胡恒松表示，專項債作項目資本金目的是撬動市場化融資，但由于符合上述十大領域的專項債項目立項主體為政府職能部門，政府部門融資只能發行政府債券籌資，不能向銀行等市場主體借錢。因此這種情況下政府部門無法使用專項債券資金去撬動市場化融資。只有一些立項主體在地方城投公司等符合條件的項目，才可以用專項債作項目資本金。
“專項債作資本金與專項債券配套融資存在一定沖突。與作資本金相比，地方政府更傾向于通過配套融資擴大融資規模，而非采用專項債券作資本金。”楊曉懌說。
胡恒松認為，即便是企業作為主體，且在上述十大領域內，其申請專項債資金作為項目資本金撬動市場化融資的方式仍不暢通。因為目前專項債監管比較嚴格，在政策不明朗的情況下，多數地方寧愿選擇不動，也不愿意去嘗試。另外市場化機構對于相關專項債作資本金項目收益性等也有諸多要求，這使得目前專項債作項目資本金還不夠成熟。
